城镇规划君何方洪在今日头条上撰写城市规划和行政区划方面的文章已经快两年时间了。通过阅读一些网友在我文章下的评论，总结出来一个让人费解的结论：就是绝大多数网友根本分不清楚什么是城市？什么是建制市？什么是行政区划？什么是空间实体城市？他们往往把行政区划的建制市概念与地理学和城市规划学的空间实体城市概念混淆起来。

我举个例子，经常有很多网友说我国最大的城市是重庆市，这些网友是把建制市的总人口与城市人口混淆了，因为3200万人是重庆直辖市这个建制市的总人口，而重庆这座城市的人口还不足1000万人（空间实体城市是指中心城区城镇开发边界内常住总人口数）；有些网友说我国最大城市是那曲市或呼伦贝尔市，这些网友犯了两个错误，一是他们根本不清楚城市大小只依据人口，而不依据面积。二是他们跟前面一种网友相同，把建制市与城市概念混淆了。还有一些网友说我国最大城市是巴音郭楞蒙古自治州，这种网友更离谱，他们犯了三个错误，既有前面两类网友的错误，还有一个错误就是他们连建制市与自治州都分不清楚了。

甚至还有一类更加离谱的网友，他们认为三沙市是我国第一大城市，因为三沙市有300万平方公里的面积。这类网友既有前面三类网友的错误思想，而且还搞不清楚管辖海域与领海的关系。根据《联合国海洋法公约》规定，沿海国的领海宽度一般不应超过12海里，也就是说22.2公里范围内的海域才是法定的“海洋国土”。我国主张管辖的海域面积约为300万平方公里，这300万平方公里海域里面包括了内海、领海、毗连区、专属经济区和大陆架。而大陆海岸基线向海上延伸12海里是我国的领海和内海，我国实际上的领海面积约37万平方公里，这里面还包括了7万多平方公里的我国内海渤海的面积和东海、黄海的领海面积，实际上三沙地级市管辖的海洋国土面积还没有那曲市多。下面城镇规划君何方洪就给大家讲解一下我国十个面人口和面积最大的建制市、空间实体城市，这样就让那些不懂的网友更加直管地区分城市与建制市了。

一、我国面积最大的十个地级行政区

地级行政区包括地级市（省辖市）、自治州、地区、盟，我国新疆兵团的师也是实实在在的地级行政区。我国目前总共有333个地级行政区，分别是293个地级市、30个自治州、7个地区、3个盟，另外还有新疆兵团的14个师。我国面积最大的十个地级行政区排名如下：

我国面积第一大地级行政区是巴音郭楞蒙古自治州，国土总面积47.15万平方公里。巴音郭楞蒙古自治州在新疆通常被简称为“巴州”，其州府县级库尔勒市是新疆仅次于自治区首府乌鲁木齐的第二大城市。

我国面积第二大地级行政区是那曲市，国土总面积36.96万平方公里。西藏自治区那曲市是我国面积最大的建制市，也是全国面积最大的地级市。

我国面积第三大地级行政区是阿里地区，国土总面积33.71万平方公里。西藏自治区阿里地区是我国最大的地区，目前全国还剩下7个地区，分别是新疆喀什地区、阿克苏地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区和西藏阿里地区、黑龙江省大兴安岭地区。

我国面积第四大地级行政区是海西蒙古族藏族自治州，国土总面积30.07万平方公里。青海省人习惯将其简称为“海西州”，其州府是县级德令哈市，但是海西州还管辖着我国面积最大的县级市格尔木市，且格尔木市还是青海省第二大城市。因为格尔木市城镇开发边界内常住人口远远大于海东市中心城区乐都区城镇开发边界内的常住人口。

我国面积第五大地级行政区是阿拉善盟，国土总面积27万平方公里。阿拉善盟是目前我国面积最大的盟，因为目前我国也只有内蒙古自治区三个盟，分别是阿拉善盟、兴安盟、锡林郭勒盟。盟其实就是我国内蒙古自治区保留称谓的地区，准确地说盟等于地区，盟不等于地级市和自治州，盟跟地区一样都可以撤盟设地级市。盟和地区行政公署都是省级人民政府的派出机关，不设人大和政协机关。

我国面积第六大地级行政区是伊犁哈萨克自治州，国土总面积26.86万平方公里。伊犁哈萨克自治州是目前我国唯一既直管县市，又管辖地区的自治州，但国家从来没有明文规定伊犁州是副省级行政区。而且目前伊犁州也只是名义上管辖塔城地区和阿勒泰地区，实际上根本没有管辖这两个地区，这两个地区目前都是由新疆维吾尔自治区直管的。

我国面积第七大地级行政区是玉树藏族自治州，国土总面积26.7万平方公里。青海当地人将其简称为玉树州，州府为县级玉树市，城市规模很小，以前就是结古镇。

我国面积第八大地级行政区是呼伦贝尔市，国土总面积26.2万平方公里。呼伦贝尔市是由呼伦贝尔盟撤盟设立的地级市。呼伦贝尔盟的扎赉诺尔区由内蒙古自治区计划单列市满洲里市代管，这也让满洲里市成为了全国唯一代管市辖区的县级市。

我国面积第九大地级行政区是和田地区，国土总面积24.82万平方公里。新疆和田地区行署所在地是县级和田市，而和田市城区内还驻扎着和田县委县政府，和田县是我国目前仅有的几个“有县无城”的县，目前和田县正在自己的县域内修建新县城——和田新区。

我国面积第十大地级行政区是锡林郭勒盟，国土总面积20.3万平方公里。内蒙古自治区锡林郭勒盟未来肯定会撤盟设立地级锡林郭勒市。

二、我国面积最大的十个地级市

建制市是我国城市型的行政区划类型，我国建制市分为直辖市、地级市（省辖市）和县级市，目前我国共有293个地级市（省辖市）。以下是我国国土面积最大的十个地级市：

第一是地级那曲市，面积369674平方公里，位于西藏自治区。

第二是地级呼伦贝尔市，面积252777平方公里，位于内蒙古自治区。

第三是地级酒泉市，面积192000平方公里，位于甘肃省。

第四是地级日喀则市，面积182000平方公里，位于西藏自治区。

第五是地级哈密市，面积138919平方公里，位于新疆维吾尔自治区。

第六是地级林芝市，面积117000平方公里，位于西藏自治区。

第七是地级昌都市，面积110000平方公里，位于西藏自治区。

第八是地级赤峰市，面积90275平方公里，位于内蒙古自治区。

第九是地级鄂尔多斯市，面积86752平方公里，位于内蒙古自治区。

第十是地级山南市，面积79254平方公里，位于西藏自治区。

三、我国总人口最多的十个建制市

我国总共有691个建制市，其中直辖市4个，地级市（省辖市）293个，县级市394个。城镇规划君何方洪再次强调，建制市不是城市，建制市跟城市是两个概念。以下是我国七普常住人口最多的十个建制市：

我国人口第一多的建制市是重庆市，重庆市是直辖市，七普总人口3205万人。但是重庆并不是我国第一大城市，重庆城市规模还没有广州和深圳及天津大。

我国人口第二多的建制市是上海市，上海市是我国四个直辖市之一，七普总人口2487万人。上海市是我国第一大城市，且从民国以来就是我国第一大城市，一直保持至今，且未来可预见的时间内也是我国第一大城市。

我国人口第三多的建制市是北京市，七普总人口2189万人。北京市是我国的首都，也是我国第二大城市。

我国人口第四多的建制市是成都市，七普总人口2093万人。成都市是四川省的省会、副省级市，西南地区中心城市和国家中心城市。

我国人口第五多的建制市是广州市，七普总人口1867万人。广州市是广东省的省会、副省级市，华南地区中心城市和国家中心城市。

我国人口第六多的建制市是深圳市，七普总人口1756万人。深圳市是我国五个副省级计划单列市之一，也是我国改革开放的窗口城市。

我国人口第七多的建制市是天津市，七普总人口1386万人。天津市是我国直辖市和国家中心城市。

我国人口第八多的建制市是西安市，七普总人口1295万人。西安市是陕西省的省会和副省级市，西北地区中心城市和国家中心城市。

我国人口第九多的建制市是苏州市，七普总人口1274万人。苏州市是我国江苏省的地级市，也是我国GDP总量最高的非省会或非计划单列市的地级市。

我国人口第十多的建制市是郑州市，七普总人口1260万人。郑州市是河南省的省会，也是国家中心城市。

四、我国城市规模最大的十座城市

城市规模大小只有一个指标，那就是中心城区建成区范围内的总人口，但是我国对城市建成区内的人口根本没有统计过，也就没有这个准确数据。其实城镇规划君何方洪认为，今后可以换一个方式来精准计算出城市规模大小，那就是采用城镇开发边界这个范围，因为目前我国正在划定所有城市的城镇开发边界。而城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。因此城镇开发边界是最准确反映一座城市当前和今后规划期内城市规模大小的边界线。但是目前各城市的城镇开发边界并没有完全确定，且这个范围之内的人口没有最准确的数据，因此也无法采用该指标。

而我国最准确的城市规模大小数据就是国家统计局的七普市辖区所有街道人口统计汇总和国家住建部官方发布的《2020年全国城市建设统计年鉴》。但这两个数据都存在一定的错误，原因是七普人口统计是按行政区来统计的，统计市辖区的总人口却包括了市辖区内乡村的人口，且有些街道还包含有大量乡村地区。而住建部的《城市统计年鉴》也有不足之处，那就是统计年鉴中的城区人口是按所有市辖区城区人口汇总的数据，市辖区多的建制市人口数量就大，但是像重庆市一样把200公里以外的开州区、万州区等飞区人口也算进来了肯定是错误的。

目前我国最准确的城市规模大小排名，上海是我国第一大城市是毫无疑问的，全国第二大城市是北京也是没有争议的，中国第三大城市和第四大是广州和深圳其中之一，两个城市在伯仲之间，目前并没有准确的数据来确定那一座城市排第三。关于全国第五大、第六大、第七大、第八大城市也是没有精确数据支撑那一座城市的排序，但可以确定天津、武汉、重庆、成都这四座城市就是候选。第九大和第十大城市候选则有南京、杭州、沈阳、郑州、西安这五座城市可以竞争这两个位置。不管怎样，城镇规划君何方洪可以很负责任地说，网络上那些关于我国十大城市排名的都是错误的。因为目前全国根本就没有准确的城市中心城区建成区人口数据。

地级市，是指在省级行政区域以下、县级行政区域以上，受省级行政区域管辖，又能管辖县级行政区域的地方行政区域，因其大部分是原来省级政府派出的“地区行政公署”和“省辖市”经过合并产生的（也有很多是地区直接撤地设市），所以被人们称作“地级市”。我国目前已经有293个地级市（包括15个副省级市），未来还有7个地区（新疆喀什地区、和田地区、阿克苏地区、塔城地区、阿勒泰地区，西藏阿里地区，黑龙江省大兴安岭地区）和3个盟（内蒙古兴安盟、锡林郭勒盟、阿拉善盟）准备撤地（盟）设地级市，虽然地级市已经成为我国最主要的行政区划和建制市，但是地级市只是我们对地级行政区域的俗称，在法律上并没有“地级市”，地级市一般被称为“设区的市”， “较大的市”、“副省级市”、“国务院计划单列市”和“不设区的直筒子市”也属于地级市的一部分，是特殊的地级市。

一、我国地级市的发展历程及类型

（一）中国古代行政区划的历史演变

中国的历史源远流长，在这漫长的时间河流当中，行政区划的变化一刻都没有停止过。知古而鉴今，了解古代行政区划的演变，正是为了我们今天能够更好地理解“地级市”这个历史产物出现及存在的必然性。

嬴政统一中国以后，正式确立了“郡县制”为全国统一的行政区划制度，秦朝的“郡县制”是以“郡”来管辖“县”，“郡”、“县”的长官都由皇帝亲自任命，这段时期，我国有两级地方政府，就是“郡”和“县”，类似于地级市的行政层级还没有产生。

汉朝初期继承了秦朝的制度，还是采用了“郡县制”，但是刘邦分封了许多王侯，这些王侯的“封国”和“郡”在级别上是一样的，都是国家的地方行政区域，但是“封国”有较大的自治权，后来因为封国不容易统治和管理，威胁到了中央政权的稳定，所以汉武帝开始采用“推恩令”来逐渐消灭封国。郡的数量本来就多，再加上封国的数量，西汉时期的“省级单位”一共有一百多个，中央管理和监督起来都感到十分不便，所以又在众多的封国和郡之上设置了十四个“刺史部”，又被称为“州”，每个州安排一位刺史，来监督封国和郡县的行政工作，但西汉时期，刺史仅拥有监督的权力，还没有行政权、财政权和武装权。东汉后期，中央委派高级官吏作为“州牧”，赋予州牧行政权、财政权和武装权，如此一来，州牧的权力相当大，州便作为了一级行政层级，开始出现在了中央和“封国”、郡之间，汉朝初年的两级地方政府就变成了三级地方政府。而州变为实际的行政单位后，原来的“封国”和郡就类似于今天的“地级市”了，所以说今天的“地级市”的雏形就源自于东汉后期的“封国”和郡。经过东汉末年和三国时期的动荡，一直到两晋南北朝时期，中国几百年间战乱不断，诸侯分疆裂土，地方性的朝廷更迭不休，州、郡、县的数量越来越多。

杨坚统一中国后建立了隋朝，隋朝中央把郡一级的行政层级撤销了，使州直接管辖县，这样一来，地方行政层级又成了两级，隋朝撤销郡的做法类似于今天的“省直管县”。到了李渊建立唐朝之后，由于唐朝初年连年征战，边疆地区极不稳定，出于战争和军事的需要，唐中央又在边疆地区设置了节度使。经过安禄山、史思明的叛乱之后，唐朝在全国各地大量地设置节度使，节度使管辖州，成为一级地方行政区域的长官。唐朝还设有“道”，作为监察区来监督地方州县的行政，“安史之乱”以后也和节度使所管辖的区域进行了合并，称为“方镇”，方镇成为了州、县之上的一级地方行政区域，到了唐朝后期，地方行政层级又成了三级，类似于地级市的“州”又重新出现了。

赵匡胤建立宋朝，北宋时期，中央政府吸取了五代时期藩镇割据叛乱的教训，实行了削减、分解节度使的政权、兵权和财权的措施，在府、州之上设置了转运使、提刑按察使、安抚使和提举常平使，这些“使”的管辖区域也称为“路”。在宋朝，路不是一级严格意义上的行政区域，而是属于特殊行政职能性质的中央派出机构，路的官员代表朝廷执行某种行政职能，交叉对地方行政区域进行不同事务的管理，类似于今天的中央垂直机关，如海关、国税等机关。纵览整个宋朝，基本上还是分为路、府（州）、县三地方行政层级的。

元朝是我国版图最大的朝代，如何对空前辽阔的国土面积进行有效地管理是元朝统治者头疼的问题，行省制度由此便开始实行了，自元朝以来，我国“省”的名称基本上沿用至今。元朝把全国分为行省，行省以下按地区大小、人口多少和地形地貌等因素分为“路”、“府”、“州”、“县”等行政层级，有的有五个行政层级，有的只有两个行政层级，但最常见的是三级行政层级，即行省、路（府）和州（县）三个级别，如此一来，元朝还是有类似于今天地级市这一级的。

到了明、清两朝，地方基本上划分为省、府（直隶州、直隶厅）、县（散州、散厅）这三个层级，当然，清朝又在内地十八个省之上设了八个总督，省、府之间又设置了道这个行政层级，这是后话。总之，地方分为三个层级是明清两朝六百多年的普遍模式。由此来看，明清时期，府（直隶州）一级就类似于今天的地级市。

中华民国成立后，先实行的是“省管道、道管县”的三级行政层级制度，后来撤销“道”，实行的是“省直接管理县”的两级行政层级制度，后来又在省级行政区域内设置了“行政监察专员”，实际形成了“省管专区、专区管县”的模式，地方也是三个层级，而专区就类似于今天的地级市。民国时期的“专区”和新中国成立后的“专区”以及后来的“地区”就十分类似了。

纵观中国封建社会这两千多年里，地方行政层级设置成两个层级的时间短，实行三级模式的时间长，看来今天地级市的设置确实是历史传统的延续。

（二）建国后地级市的历史沿革

建国之后，我国实行的是省级行政区域直接管理县级行政区域的模式，在省级行政区域之上还划分了几大地区，作为中央和省级行政区域之间的行政区域。后来撤销了几大地区的设置，由中央直接管理省级行政区域。省级行政区域和县级行政区域之间没有一个正式的行政层级，由于县级行政区域较多，省级人民政府管理起来十分不便，和民国时期类似，在省级和县级行政区域之间设置了若干个“专区”，后来改为“地区”，由地区行政公署的专员代表省级人民政府管理一定数量的县级行政区域。除了管辖县级行政区域以外，省级行政区域还管辖着许多真正的“城市”，如石家庄市、邯郸市、保定市等，这些城市被称为“省辖市”。“省辖市”是“地市合并”之前的“城市型区域”的称谓，现在多已不用。“省辖市”只管辖少量的市辖区，基本上不管理其他县级行政区域；而后来的“地级市”既管辖中心城市区域，又管辖其他县级行政区域，管辖的范围要比“省辖市”大得多。以往在省级行政区域之下，除了“省辖市”之外，还有“地辖市”（也称“地管市”），即直属地区管辖的“市”，而“地辖市”自1983年开始改称“县级市”，这也是“县级市”的由来。计划经济时期，该模式使城乡形成二元化，不利于地方整体的发展，所以从1983年开始，全国实行了“地市合并”的措施，大量的地级市由此产生了。到今天，全国大多数“地区”已经改为了地级市，当然还有少部分“地区”存在于边疆省份，目前仅剩7个地区和3个盟，日后这10地区和盟改为地级市应是大势所趋。

地级市的产生有几种不同的途径：有的是地区和省辖市合并，即所谓的“地市合并”模式，大部分地级市都是这样产生的；有的是原来的省辖市再加上周围的几个县，改成了地级市，或者省辖市直接改成了地级市；有的是地区直接改为地级市；还有的是原来的县级市或者县，级别提高成为了地级市，比如东莞市、中山市、儋州市、嘉峪关市、三沙市、三亚市等；最后一种情况是由“镇”直接升格成为地级市的，这种情形十分稀少，全国只有广东省汕尾市是这种情况。

（三）地级市的类型

目前我国地级市的类型基本上有以下三种：第一种：既管辖市辖区，又管辖其他县级行政区域的地级市，大部分地级市都是这种情形。第二种：只管辖市辖区，没有其他县级行政区域的地级市，属于严格意义上的“城市”，如南京市、武汉市、广州市等城市。第三种：地级市下面直接管理乡镇或街道办，没有所属的县级行政区域，被人们形象地称为“直筒型的地级市”。这种地级市规模较小，一般是从县级市升格而来，像广东省的东莞市、海南省新成立不久的三沙市就属于这种情形。

二、地级市的特征

（一）地级市是重要的地方行政层级

地级市是省级行政区域和县级行政区域之间的行政层级。地级市一般管辖区、县、自治县、旗，代管县级市。我国自古以来最基本的地方行政单位是“县”，县以下基本上没有正式的行政层级，而省级行政区域的级别一般较高，是“封疆大吏”的管辖区域，那么类似于地级市的这个行政层级是连接省级和县级行政区域之间的桥梁，是政令畅通与否的“咽喉要道”。时至今日，地级市的作用依然十分重要。

（二）地级市既是城市经营者又是县域管理者

地级市起源于上世纪80年代的“地市合并”浪潮，以往“省辖市”主要承担的是城市中工商业生产的功能，“省辖市”就像是城市的经营者；而地区行政公署的职责则是代表省级人民政府管理一部分县级行政区域，这些县域大都以农业生产为主，城市功能在大部分县城里也没有形成太大的规模，所以说地区更多地扮演了县域的管理者的角色。而“地市合并”之后，地级市的中心城区继续保持着城市功能，而下辖的诸多县级行政区域又归地级市统一领导和管理，所以说地级市既是城市经营者又是县域管理者。

（三）地级市的地位变动较大

纵观我国古代历史上地方行政区划的演变，最稳定的一个行政层级就是“县”，称谓几千年来基本上没有什么太大的变化，而且一直存在，没有被撤销。相当于省一级的行政区域，历史上的名称各异，有“郡”、“州”、“道”、“路”、“行省”、“承宣布政使司”、“省”等称谓，虽然名称各异，但是一直都存在省这一级。而类似于地级市的这个层级，在地方设有三级政府的时期就有类似于地级市的这个层级，在地方实行两级政府的时期往往就没有了类似于地级市的这个层级。所以说，地级市这个行政层级在历史上变化较大，时有时无，没有形成一个稳定的模式。直至今日，针对地级市的设置又出现了“存”与“废”两种不同的声音。

三、地级市法律地位的现状分析

地级市的法律地位，是指地级市在整个法律体系当中，尤其是在宪法及宪法相关法当中的地位，如地级市设置的方式、称谓、与其他地方行政区域之间的关系等。地级市是我国行政区域划分的重要内容之一，行政区域划分的内容主要在宪法以及宪法相关法中有所涉及，究竟地级市在宪法以及宪法相关法中的地位如何，下面进行分析：

（一）地级市法律地位的理论基础

目前与地级市法律地位联系最为密切的理论有“行政区划的理论”和“民族区域自治的理论”等，下面作简要分析：

一是地级市与行政区划的理论。行政区划的全称是行政区域划分，是指一个国家为了便于管理地方各项事务，按照一定的方式把全国划分成为级别不同、大小各异的行政区域。国家通常用法律的形式规定各个行政区域之间的隶属关系和权力划分等事项。由于规模、级别不同，各个地方行政区域之间会有相应的隶属关系，这就形成了不同的行政层级。

行政区划是人类社会产生国家之后才出现的产物，国家出现之后，中央政府为了有效地管理地方，对全国的区域进行划分，确定层级，明确权力范围及各个地方行政区域之间的隶属关系。每个国家的历史不同，社会性质不同，面积大小不同，民族构成不同，地理条件不同，行政区划的形式也不尽相同，全世界200多个国家和地区的行政区划各具自己的特色。行政区划只存在于地方行政区域当中，一个国家的中央权力不存在行政区划的问题，只存在权力分配的问题，比如说“三权分立”或“中央集权”等方式。而地方则要优先考虑行政区域划分的问题，所以说行政区划具有地方性。不论一个国家的历史阶段如何，国家性质如何，在对地方进行行政区域划分时都有一些共性的原则，这些原则主要有：便于统治和管理的原则，维护社会稳定和发展社会生产的原则，最大程度提高效率和花费最少财政开支的原则，随着社会情况的改变而不断做出调整的原则，承续历史与考虑民族构成的原则等。在我国行政区划所设定的层级当中，地级市处于省级行政区域和县级行政区域之间，是我国行政区划的重要内容。

二是地级市与民族区域自治的理论。民族区域自治是国家为了维护民族团结、政治稳定，在少数民族聚居的区域实行民族自治的政治制度。在特定区域内，赋予该区域内主要的少数民族一定的自治权，即自己管理自己民族社会公共事务的权力。民族自治区域是国家领土的重要组成部分，民族自治地区和中央之间是隶属关系，是地方与中央的关系。

我国自古以来就是一个多民族的国家，中华民族光辉灿烂的历史是众多民族的人民用辛勤的汗水共同谱写而成的。在古代，由于封建社会集权，少数民族的问题虽然也有特殊的处理方式，但是基本上没有什么民族自治的情况，中国以汉族的历史为主，但是像匈奴、契丹、党项、女真等少数民族也建立过政权。元朝、清朝是由少数民族建立的统一的国家，但是在处理民族问题上，却对汉族及其他少数民族采取了压迫、剥削的政策，不是成功处理民族关系的模式。在战争年代，中国共产党就十分重视处理民族问题，在少数民族聚居的地区实行一定的自治政策，直至1947年内蒙古自治区的成立，中国共产党的民族政策从地方上升到了全国的层面。后来党和中央人民政府又用民族区域自治制度解决了新疆、广西、西藏、宁夏等地区的民族问题，在其他少数民族人口较少和面积较小的地区设置了自治州、自治县，不构成民族自治地方的小范围区域还设置了民族乡，这些措施对实现民族团结和社会安定起到了重要的作用。

民族自治地方是国家根据特定区域内的民族构成、人口分布和面积大小等因素来设置的。国家对人口多、面积大的民族聚居区设置自治区；对面积小、人口少的民族聚居区设置自治县；而对介于二者之间的区域设置自治州。自治州受所属省级行政区域的领导和管理，自身又管辖一定数量的县级行政区域，属于广义上的地级市，是地级市在民族自治区域内的特殊表现形式。

（二）现行法律中关于地级市的规定

1、我国《宪法》中的规定

《宪法》第三十条是关于我国行政区域划分最直接、最完整的规定。从目前规定的情况来解读该法条，许多人会在理解上产生歧义，因为《宪法》第三十条对“市”这个行政区划规定得并不是十分明确。直辖市是省级行政区域，这一点没有疑义。

“较大的市”这个概念，最早出现在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七条的规定中，是专指由国务院批准为“较大的市”的市，不包括直辖市、省会城市（自治区首府）和经济特区所在地的市。后来，《立法法》规定了两个“较大的市”的概念：一个是国务院批准的“较大的市”，这是狭义的“较大的市”；另外一个是广义的“较大的市”，包括了省会城市（自治区首府）、经济特区所在地的市和国务院批准的“较大的市”。所以目前范围最广的“较大的市”也仅指省会城市（自治区首府）、经济特区所在地的市和国务院批准的“较大的市”，而其他大部分地级市不属于“较大的市”。

《宪法》第三十条中，有两处规定“市”的内容，第一处在该条第（二）项中，第二处在“自治州分为县、自治县、市”这句表述中。自治州属于地级市的范畴，第二处中的“市”肯定属于县级市，这一点没有异议。争议的焦点就在第一处的规定当中。

该条第（二）项中，省级行政区域以下的“市”应该是什么级别，是地级市？还是县级市？有的人认为，从行文惯例来看，自治州属于地级市级别，在县之前，而“市”排在了自治县之后，按照并列习惯，该处的“市”应该属于“县级市”，不包括地级市。还有的人认为，此处的“市”既包括地级市，也包括县级市。由于意见不一致，问题就产生了。如果此处的“市”专指“县级市”，那么“地级市”又在什么地方？如果该处的“市”也包括地级市，那地级市与县级行政区域之间的关系又是什么？这些问题在现行《宪法》当中都没有给出明确的答案，所以引起了歧义，也引发了关于地级市的“存废之争”。

法律的制定有其特定的历史背景。关于“市”这个问题我们应该放到当时的立法背景中去考虑。笔者认为，《宪法》第三十条第二项中的“市”外延较广，是除直辖市以外所有的“市”的统称。1982年现行《宪法》刚颁布时，此处的“市”主要指的是计划经济时期的“省辖市”和“地辖市”。“省辖市”和地区一个级别，“地辖市”和县一个级别，但是当时还没有普遍被称为县级市，而且“地市合并”之前的“地辖市”的数量也不是特别多。因为地区行政公署属于省级人民政府的派出机构，“地辖市”也是由地区行政公署代表省级人民政府进行领导和管理的，所以无论是“省辖市”还是“地辖市”，都是省级行政区域领导的“市”。自治州下辖的“市”在“地市合并”之前也为“地辖市”，“地市合并”之后即为县级市了。地级市和县级市大量出现后，“市”的内涵也就丰富了。目前，地级市属于省级行政区域管辖，而县级市也属于省级行政区域管辖，只不过大多数县级市由地级市“代管”而已。所以目前《宪法》第三十条第（二）项中的“市”应该既包括地级市，也包括县级市，即此处的“市”是除直辖市之外所有的“市”。

通过分析，从历史发展的角度来看，地级市在宪法上没有自己独特的法律地位也属于正常现象。目前地级市作为一级行政区划已经确定下来，也日渐被广大人民群众所接受，但是地级市的“存废之争”却日益加剧，这是地级市法律地位不明确的直接体现。法律有滞后性，如果不及时修改，往往会落后于客观现实情况。

《宪法》中除了第三十条以外，还有一些条文对“市”的概念有所涉及，如：第八十九条第（十五）项、第九十五条第一款中有“市”的概念，但是“设区的市”一词没有出现。第九十七条第一款、第一百零二条第一款中有“设区的市”和“不设区的市”的概念，在根本大法中这是第一次明确地提到，但是二者的关系，即是否有管辖与被管辖的关系在条文中没有明确地表述。自治州作为地级行政区域，在宪法中规定得较为明确。

《宪法》中有的条款只是笼统地规定了“市”的概念，有的条款有“设区的市”和“不设区的市”的概念，但二者之间的关系并没有明确地说明。这些问题都值得我们研究与探讨。总之，地级市的法律地位不明确，尤其是宪法地位的不明确，是引发诸多问题的症结所在，解决了这个问题，其他问题就会迎刃而解了。

2、《立法法》中的规定

《立法法》对我国的立法权限做了明确规定，在我国，除了中央，地方当中只有省级以及一些特殊的地级市的立法机关及行政机关才享有立法权，这是符合我国现实情况的，不可能任何一级行政区域都享有立法权。“较大的市”、经济特区所在地的市和自治州都属于特殊的地级市。“较大的市”的立法权规定在该法第六十三条中，经济特区的立法权规定在第六十五条自治州的立法权规定在第六十六条中。所以整部《立法法》中对所涉及到的部分地级市的立法权规定得十分明确具体，没有产生太大的异议。

3、《地方各级人大和地方各级政府组织法》中的规定

《地方各级人大和地方各级政府组织法》中有对“市”、“设区的市”、“不设区的市”、“自治州”、“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”的相关规定。其中“设区的市”、“自治州”、“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”就是关于地级市的规定。第一条中有对“自治州”和“市”的规定，第三条、第六十六条第二款中有对“自治州”的规定，第五条第一款、第三十八条第一款、第四十一条第一款、第四十八条和第五十六条第一款中有对“自治州”和“设区的市”的规定，第七条第二款中有对“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”的规定。从该部法律来看，涉及到地级市的法条基本上是以“设区的市”、“自治州”、“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”来规定的，只有在第一条中笼统地出现了“市”的概念，但此处的“市”是广义的市，包括了除直辖市以外所有的“市”。所以整部法律对地级市的规定还是比较完善的。

4、《选举法》中的规定

《选举法》中关于地级市的规定也在具体法条中有所体现，也是用“设区的市”、“自治州”来表述的。如：第二条第一款、第八条、第十一条第（二）项、第五十二条第一款和第五十三条第一款中都有对“设区的市”和“自治州”的规定。从该部法律来看，关于地级市的规定也是比较明确与完善的。

5、《法院组织法》中的规定

我国的审判机关是人民法院，审判层级有四级，现在对应地级市这一级的人民法院是中级人民法院，但是《法院组织法》中对中级人民法院的规定除自治州以外，还不是“设区的市”。该法第二十二条是对“中级人民法院”的规定。该条第（一）项是对“地区”的中级法院的规定，而这种方式主要还是“地市合并”之前的模式，如石家庄地区中级人民法院；当然，海南省目前也存在按地区设立的中级人民法院，如海南省第一中级人民法院，所以该条规定仍有现实意义。第（二）项规定的是直辖市的中级法院设置模式，如天津市第二中级人民法院等，该项没有问题。第（三）项是对“省辖市”的中级法院的规定，鉴于目前已经基本上不存在“省辖市”，取而代之的是广大的地级市，所以该条需要做出修改，改为“设区的市的中级人民法院”，这样就和整个法律体系一致了。第（四）项是对自治州的中级法院的规定，这一项没有问题。从上述分析可以看出，《法院组织法》的中级法院的设置方式还是停留在“地市合并”之前，没有予以更新。当然“地区”目前仍然存在，但毕竟是少数，大部分地区经过地市合并已经消失，相应的中级法院也已经合并，如前文所述，目前的“地级市”不同于以往的“省、自治区辖市”，所以《法院组织法》中还没有“设区的市”一词出现，不能不说是滞后于社会现实发展的表现。

该法第十七条是对基层法院的规定，该条的第（二）项、第（三）项是对自治县、市辖区人民法院的规定，没有问题，而第（一）项除了县人民法院之外，只是笼统地规定了“市人民法院”，这里的“市”是专指的县级市，但目前大部分法律中基本上以“不设区的市”来表述县级市，所以也需要在名词用语上做出修改，与其他法律保持一致。

6、《检察院组织法》中的规定

与我国的审判机关相对应，人民检察院也有四级。《检察院组织法》第二条是对检察院层级的规定，在地方检察院的规定中，层级划分没有问题，但是和《法院组织法》一样，设置模式也是按照“地市合并”之前来表述的，整部法律中没有“设区的市”一词的出现。这里的“省、自治区、直辖市人民检察院分院”也是“地市合并”之前的模式，如原来有河北省人民检察院沧州地区分院、山东省人民检察院德州地区分院等检察机关，而“地市合并”后，这些称谓在大部分地级市中已经不复存在，但是在新疆、西藏、海南和四个直辖市中还有这样的模式，如海南省人民检察院第一分院、上海市人民检察院第二分院等，该项规定在当前及日后依然有很大的现实意义。在“自治州和省辖市人民检察院”的规定当中，自治州人民检察院没有异议，省辖市人民检察院也是指的是“地市合并”之前的省辖市的人民检察院，而对“设区的市”的人民检察院目前没有规定。可见《检察院组织法》当中相当于地级市一级设置的人民检察院还是停留在“地市合并”之前的状况，没有使用“设区的市”一词，所以一样的道理，应把第二条中“省辖市”改为“设区的市”，把县级的“市”改为“不设区的市”。

7、《民族区域自治法》中的规定

自治州作为民族自治地方的“地级市”，是特殊的地级市，《民族区域自治法》中对自治州的内容规定得十分明确具体。中国对民族区域自治地方行政层级的划分虽然特殊，但是规定得“层级清晰、设置合理、争议较少”，完全可以作为其他地区行政区域划分的参考。

四、地级市法律地位分析

新中国成立后，我国的法制从无到有，从不完善到逐步完善，经历了一个艰辛的历程。宪法是一个国家的根本大法，是一切法律法规的母法，具有崇高的法律地位和根本的指导作用，其他法律法规的制定应该严格依照宪法进行，但是在地方行政层级这个问题上，我国许多相关法律都明确了地级市这个行政层级，即“设区的市”和自治州，在相关的法律法规当中，都有“设区的市”和“不设区的市”的表述，即便在《法院组织法》和《检察院组织法》中，虽然目前没有“设区的市”与“不设区的市”等词汇出现，但是也已经以“地区”、“省辖市”等词汇予以认可地级行政层级。但是在《宪法》特定条文中却找不到设置地级市的直接依据，作为其他法律条款的“母款”，却没有明确规定“子款”当中的核心内容，不能不说有些遗憾。正是由于地级市没有明确的法律依据，所以才有许多人赞成撤销地级市的设置。这是许多人主张撤销地级市最直接的原因，也是最根本的原因。如果撤销地级市这个层级，虽然符合《宪法》第三十条的规定，但是就会出现该规定与《宪法》其他相关条款以及其他有关法律法规中对该问题的规定不一致的现象。整个法律体系已经应用了“设区的市”的概念，在许多问题上，“设区的市”都是重要的一环，如果对《宪法》第三十条进行修改，再带动其他相关法律的修改，则地级市在整个法律体系中的地位就明确了。

综上所述，不少法律已经用“设区的市”和自治州对地级市作出了较为明确的规定，但是还有一些法律当中没有出现“设区的市”这个词汇，继续沿用的是“地市合并”之前的旧称谓，这一点是法律滞后性的表现。即便不少法律当中大量出现了“设区的市”与“不设区的市”的概念，但是二者之间究竟是什么关系，“设区的市”又和广大县级行政区域之间是什么关系，这些都需要在《宪法》这个根本大法中做出明确、清晰的规定，尤其《宪法》第三十条是我国行政区划的最根本的依据，更需要对我国整个行政区划的基本情况做出全面、明确的规定。所以在地级市的法律地位这个问题上，《宪法》需要修改，其他相关的法律规范也需要修改。

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