深入实施新型城镇化战略（评论员观察）

——落实重大发展战略，开创事业新局⑥

我国县级行政区划较为稳定。作为县政府所在地，县城大多地理位置优越、交通便利、人口相对集中、经济比较发达，是县域政治、经济、文化和交通中心。改革开放以来，随着撤县设市（区）的推进，我国县城数量不断减少，但平均规模快速提升。据《中国城乡建设统计年鉴》数据，2020年全国县城人口（含暂住人口）为15846.39万人，大约占全国城镇人口的17.6%，比2008年最高时的20.9%下降3.3个百分点。近年来县城人口占城镇人口比重出现下降，主要是由于撤县设市（区）导致县城数量不断减少。从县城平均规模看，2020年全国县城平均人口规模为10.6万人，比2001年的5.43万人增长近1倍；平均建成区规模13.96平方公里，比2001年的6.28平方公里增长1.2倍。总体上看，县城本身的人口集聚规模在不断提升，人口流失主要是县域人口流失。县域人口流失是城镇化早中期阶段的普遍现象，随着城市扩张，会有相当一部分人口从县域镇村流向城市。

近年来，在国家政策支持下，县城基础设施和公共服务快速发展。目前，县城人均道路面积、每万人拥有公厕等指标已超过城市，供水普及率、污水处理率、建成区绿地率等指标逐步接近城市。2006年全国县城污水处理率只有13.63%，2020年快速提升到95.05%，与城市之间差距由42.04个百分点缩小到2.48个百分点。同时，县城建成区绿地率从14.01%提高到33.55%，与城市之间差距由16.91个百分点缩小到4.69个百分点。随着县城与县域内其他镇村之间长期形成紧密联系，目前县城已成为农民进城买房、就业、定居落户以及购物、文化娱乐、就医、小孩上学的重要选择。2020年中国乡村振兴综合调查表明，外出农民工越来越趋向就地就近就业，县（市）已成为吸纳农民工就业的重要载体，是农民工外出打工首选地，占比达到32.56%。

当然，目前县城发展仍面临一些突出问题。一是基础设施滞后，公共服务差距较大。尽管近年来县城基础设施和公共服务提升较快，但与大中城市相比仍有较大差距。2020年，全国县城燃气普及率为89.07%，比城市低8.8个百分点；县城建成区供水和排水管道密度分别比城市低17.6%和13.6%。基础设施和公共服务质量方面差距更大。二是产业支撑不足，就业岗位缺乏。除珠三角、长三角等沿海地区外，目前县城大多产业基础薄弱，服务业发展滞后，产业链条较短且大多处于中低端，产业配套能力较低，创新能力和竞争力不足。在2020年全国县城城市建设用地构成中，工业用地所占比重仅有13%，商业服务业设施用地占6.5%，分别比城市低6.5个和0.5个百分点，说明县城工业和商业服务业支撑不足。三是人才缺乏。相较于大中城市，县城不仅人才总量不足，而且结构不够合理，新兴产业人才、懂技术会经营的复合型人才尤为缺乏。在一些欠发达地区，县城人才流失现象至今未得到根本改变。四是来自中心城市的“虹吸效应”明显。现行市管县体制虽然有利于发挥中心城市的作用，但长期形成的公共资源配置的行政中心偏向和中心城市“虹吸效应”，一定程度上限制了县城发展。

第一种类型是同城化、一体化、全方位深度融入。江苏太仓市在行政上隶属于苏州市，与上海嘉定区仅一河之隔，上海与太仓之间有高铁和高速公路。有人工作在太仓，居住在嘉定。近年来太仓市提出要从“融入上海”转向“沪太同城化”发展。这一战略方向是符合实际的，调研了解到：上海有些科研机构搬到太仓，或在太仓设分支机构，比如中科院上海硅酸盐研究所大批人才在太仓扎根，补齐了江苏无机材料产业发展短板。

第二种类型是县城与所属省会、计划单列市之间，在功能、产业、公共服务等方面不断增强联系。这类县城与大城市有一定距离，因此都在以“县城组团”方式成长为地区性中心城市，或者提升自身“中心化”程度。典型的有成都金堂县、合肥肥西县、青岛市代管的胶州市等。

第三种类型是在一两项产业或服务功能方面的融入。这种类型的县城距离超大、特大或大城市较远，但并不妨碍在几个具体的产业链条、价值链条上展开合作。河北邯郸距离北京450公里左右，邯郸馆陶县、魏县等一批县，与北京市在农产品生产供应与销售重点领域进行紧密合作，产业上涵盖农产品加工销售、冷链物流仓储、5G智慧物联、现代云仓、供应链金融等环节，这些合作对就业有明显促进作用。

以县城为支撑构建现代城镇体系，织密城乡互动空间网络。该县统筹城镇空间布局，着力构建以县城为支撑、重点镇和特色镇为基础的现代城镇体系。县城框架沿纵横国道不断拓宽延展，县城面积由2015年的8.3平方公里扩大至2020年年底的20平方公里。打造宜居宜业宜商的集镇环境，着力提高“红色故里”印茶镇、“嘹歌之乡”思林镇等重点镇辐射能力，因地制宜谋划发展综合型、工贸型、农贸型、农业型集镇产业，把集镇打造成服务农民、承接产业和农村人口转移集聚的区域中心。近年来，全县集镇新增近5000家门店，吸纳1万余人就近就业。

主持人：请分享县城融入邻近大城市建设发展的一些案例和经验。

财联社：《方案》还提出，“要放开放宽除个别超大城市外的落户限制”，“完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题”等。这些这会对房地产市场的影响？

比如，从规划来讲，不同的城市群、都市圈在国家经济地理中应有自身功能、特色，并不能都以东部发达的主要城市群、都市圈作为标杆，去照搬“领头雁”的指标体系。从建设来讲，应根据核心城市与重点城市不同的定位功能以及它们之间的“匹配”关系，确定差异化的建设布局，要形成不同特色大大小小、高高低低的“山头”。从治理模式来讲，行政区治理与经济区治理这两种治理模式，需要在城市群、都市圈地区叠加出现。这带来了复杂的选择，有的地方协调难度与成本明显加大，但关系城市群都市圈的一些关键问题多年进展不大。

新型城镇化对带动投资和消费需求发挥重要作用。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，必须紧紧扭住扩大内需这个战略基点。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在。进一步提升城镇化水平，有利于更多农民通过转移就业提高收入，从而使城镇消费群体不断扩大、消费结构不断升级、消费潜力不断释放。同时，也会带来城市基础设施、公共服务设施和住宅建设等方面的投资需求。

财联社：在你看来，《方案》有哪些亮点？

冯奎：京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略深入实施，城市群和都市圈持续发展壮大，创造了一系列经验。但城市群、都市圈在中国城镇化发展中，仍属于新生事物，在规划、建设、治理等方面，需要完善的地方很多。

一体化规划县级城市和乡村建设，通过两轮驱动实现城乡融合发展。一方面，立足本地区资源区位条件、环境承载能力、产业基础、功能定位，一体化规划县城与乡村建设，包括城市区域规划、城乡建设规划、产业发展规划等，明确城乡整体发展思路。另一方面，完善乡村人居环境建设，满足老年农民更愿意在乡村居住的需求。促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，统筹城乡路网和交通系统建设，鼓励发展城乡联动建设项目，推进建设乡村旅游路产业路；统筹城乡排水防涝设施建设，逐步推动市政供水供气供热向城郊村延伸。加强县城与乡村一体化规划，实现城乡基础设施功能互补、环境共建，最大限度实现城乡资源共享。

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